厦门战友情

通过市场化运作治理城市“牛皮癣”，这只是厦门公共资源市场化配置的一个小案例。最近，厦门通过了全国首部公共资源市场化配置的地方法规，把公共资源配置纳入法制化管理渠道

早报记者 蒙少祥

厦门采取招标方式确定专业的保洁公司清理城市“牛皮癣”，这无疑是一个比较成功的公共资源市场化配置案例。

最近，厦门通过了《厦门经济特区公共资源市场配置监管条例》（以下简称《条例》），并将于今年5月1日起施行。这是全国首部关于公共资源市场化配置的地方法规，这意味着厦门公共资源配置纳入法制化管理渠道。以市场手段开发利用公共资源，就是把更多的资源配置功能让位给市场，发挥市场机制的竞争与激励功能。这就要求政府要改变以往的管理模式，在公共资源配置中引入市场机制，让市场有了更多的“发言权”。

厦门市财政局相关人士表示，厦门2005年就开始启动公共资源配置市场化改革，共推行了70多项改革。除了传统的土地矿产、建设工程、政府采购、药品采购等之外，厦门其余的公共资源包括户外广告设置权、加油站用地使用权、直管公有非住房住宅房屋出租、停车场经营权、市政园林配套设施经营权以及公交场站候车亭建设、广告经营权等都要求逐步市场化。

中共福建省委党校公共管理研究中心主任史策教授表示，厦门通过的《条例》对于完善公共资源合理配置，在全国无疑具有开拓性积极影响，包括对公共资源监管部门、服务部门、利害关系人、竞争者各方职责、权利的明确界定以及纠纷与违法的处置等，都以法律形式作出严格规范，这是公共资源市场化配置的一大实质性进步。

公交站名商业化

影响市民出行被叫停

以市场化方式来配置公共资源，可能原先设想都很好，但是，运用不当可能就会损害市民的利益。资本是逐利的，公共资源的配置如果放开进行市场化配置后，就可能会造成政府职能的缺失,损害到老百姓的切身利益。这是许多人所担心的问题。

史策教授认为，实行市场化配置，如果操作性措施不配套，也同样容易滋生腐败。

史策教授认为，像特许经营权也是一种垄断经营，并非简单使用就是治理公共资源市场化腐败问题的灵丹妙药。若是具体的监管措施不配套，腐败、唯利是图等照样产生，甚至更严重。比如，前些年沈阳、济南、郑州等地政府，为了得到更多收入，把供水项目完全承包给一些外企，一卖了之。结果，这些企业为了取得更大利润，便不断涨价，使当地老百姓叫苦不迭。

因此，为了避免特许经营可能产生类似的弊病，还要有相关法规的配套。如设立严格的准入门槛，重视招标条件的设定，发包方与承包方的责任、权利、义务等要事先详细约定并细化。还如，对价格制定、用地选址、“三废”排放等影响社会利益与生态系统的内容，还应公开、透明，建立社会听证制度，保障消费者的参与权、受益权和知情权。

厦门市财政局综合处处长纪豪对此表示，《条例》已经明确提出公共资源市场配置应当坚持社会效益优先的原则，兼顾经济效益，不得降低政府公共服务水平，不得损害公共资源的可持续利用。这些规定就是为了从源头上杜绝出现公共利益受到损害的问题。

厦门大学经济学院财政系博导陈工教授表示，由于市场的逐利性、资源的稀缺性，令公共资源市场化配置方式也存在许多争议。

比如，厦门前几年成立公交场站公司实施企业化经营，具体负责公交站点的建设和管理，对公交站进行商业化运作，结果不少公交站名都进行了公开挂牌出让，结果出现了一些公交站名命名乱象误民，比如，原本只有3个字的公交车站“塘边站”变更为12个字的“塘边颈腰痛医院（光亮医院）站”，历史悠久的“思北站”则先后更名为大西洋海景城站、太平洋保险站，据称这都是商家以一定价格买下的冠名权。这些公交站点命名非常不规范，市民出行常被误导，商业味又很浓。有市民称，看着厦门的公交线路就是一个就医导图，一个个站名都是妇科医院、皮肤科医院、整形医院、口腔科医院……或是购房导图，站名都是一个个楼盘名。后来，相关管理部门只好紧急叫停公交站冠名。

可以说，公交站名商业化动作是一个失败的公共资源市场化配置案例。这不仅困扰了广大市民出行的方便，还极大地影响到厦门的城市形象。

陈工教授对此认为，建立有效的公共资源市场化配置监管机制，必须明确公共资源市场化配置的价值取向，坚持法治的原则。尤其是市场配置基本的价值取向必须得到保证，比如公共资源市场化的配置必须是有利于提高公共资源效用效率、扩大公共产品供给；有利于协调各方利益关系，维护社会和谐；有利于维持资源永续利用，保护发展环境等。

公共资源市场化管理

可避免“公共草地悲剧”

公共资源的产权在法律层面上说是归全体人民所有，但在运行层面上却并不清晰，以往都是由政府官员和政府部门以行政审批的方式分配。而市场是逐利的、资源是稀缺的，公共资源在配置中很容易会出现“权力寻租”现象，导致公共资源的效益不佳甚至被浪费。

众所周知，环境管理科学中有一个典故叫“公共草地的悲剧”。公共草地为什么长不好，公共草地为何最终只能是一场悲剧，主要是因为公共草地归集体所有，但人们在草地上放的是私人的羊，卖羊的收入归个人所得。

老林是厦门一家行政事业单位的办公室主任，其单位的许多资产都要通过办公室进行调配。比如，该单位拥有几十套公共房产，供给单位部分员工租住，租金要比市场行情价低很多。为此，单位的几十套房子成了“唐僧肉”，大家都想咬一口吃，甚至有员工自己租下来却是让亲朋好友来居住。不少员工找上老林，送礼的送礼，递条子的递条子，要求租住单位的房子。但是，僧多粥少，老林也难为无米之炊。后来，单位的房子被作为公共房产拿去市场化运作，房子的租金自然向市场看齐，提高了不少。这下子就不会再有人去骚扰老林了，而老林人也轻松下来了。

纪豪表示，公共资源市场化配置形成了“要资源，找市场”的新局面，使政府权力运行受到公开制约和监督，从根本上减少以权谋私、权钱交易的条件和机会，铲除滋生腐败的土壤，避免掌握公共资源的部门和人员滥用职权、徇私舞弊。

厦门大学经济学院财政系博导陈工教授认为，公共资源通过市场化配置得到高效率运用后，使得公共资源运用的成本降低，即财政支出减少，也就是老百姓交纳的税金得到更高效率的运用，相应地减少了纳税人交纳的税金。

市场手段让政府

在城市改造中也能赚钱

市场有了一定的“发言权”，许多的公共资源身价立马狂涨，从而实现了资源配置方式的更优化和公共资源效益的最大化。

采访当中，厦门一位包工头陈老板跟早报记者讲述了这么一件匪夷所思的“怪事”，即政府一个拆除工程“不需付费，反获补偿”。

2003年6月，厦门历史上工程规模最大的旧城改造项目莲坂二期拆除工程进行了招投标，共有16家拆除公司经过公开竞标，厦门市华舫建筑工程有限公司以185万元的负报价中标。也就是说，在近17.5万平方米的拆除工程中，政府不仅不需要开销一分钱，反而“倒赚”一笔。当时，按照厦门市以往的做法和现行市场价格，拆除工程每平方米费用约为20元，由政府部门支付承包商。因此，这一招投标结果，不但使厦门市相关政府部门少付了350万元的拆除费用，而且还获得了拆除公司缴纳的约185万元的款项。这开创了拆除工程“不需付费，反获补偿”的先河。

陈老板解释说，承包商之所以愿意“贴钱”搞拆除，除了拆除中废旧物品回收本身可以产生利润外，更重要的是，整个招投标过程透明、公正，同行激烈竞争所致，而先前曾有一些参加竞标的公司私下请求买标、串标，但未能得逞。

本来，拆除工程是一件苦差事，结果却变成了承包商激烈角逐的一个香饽饽。这完全得益于公平、公开、公正的市场竞争机制，即公共资源市场化配置。

而“市场发言”凸显公共资源身价的例子，更是数不胜数了。厦门机场候机楼对面一杆高立柱的广告设置权，起拍价21万元，最后成交价71万元，涨幅达238%；2006年，位于厦门环岛路西侧、五缘湾片区东部的首宗新建加油站用地使用权通过招拍挂，由底价800万元上升至3000万元成交，高出底价近3倍；2007年，通过公开招标确定厦门市行政事业单位车辆定点保险公司后，每部车的保费降低了40%。

通过市场配置之后，原先在政府或部门手中没有充分发挥效益的资源实现了公共资源效益的最大化。同时，让政府从以往繁杂的审批事务和对微观经济的具体管理中解脱出来，把主要精力真正放在经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。

声音

提高效益比节约更重要

受访人：中共福建省委党校史策教授

“公共草地悲剧”的产生，在中共福建省委党校史策教授看来，主要是由于体制和管理理念等原因。关于行政事业性资产的监管问题，史策教授颇有研究。

史策教授在接受早报记者采访时表示，探讨如何加强对公共资产的监管，提高其使用效益，对于降低行政成本，建设节约型机关的作用意义，比起节约某一方面的具体开支，显然要普遍重大得多。

史策教授表示，由于行政事业单位的非经营性国有资产主要由国家财政无偿配置，使用不计成本，不计盈亏，相当多的单位只重购置不重管理，管理制度不健全，一年到头不清理不对账，甚至根本未设资产账。相当多的行政事业单位缺乏产权观念，视国有资产为部门、单位所有，随意处置、转让国有资产，造成国有资产不同程度地流失。另外，公共资产分割占有，资源配置失衡，资产使用效率低下。最突出的现象就是办公资源分配不均，有的单位大量富余，有的单位局促不堪。同时，“官商”习气严重，公务员津贴苦乐不均，影响党风政风。许多单位在经济利益驱动下，想方设法多占国有资产从事商业营利活动，巧立名目“增收”，给职工发放一些福利津贴，把国有资产转变成部门的“自留地”。

许多发达国家的政府资产范畴与我国的行政事业性国有资产有许多类似之处，史策教授表示，总结归纳他们的管理经验对于我国开展行政事业性国有资产管理体制改革一样具有借鉴意义。政府资产管理采取市场化运作，这是许多发达国家的普遍做法。无论是办公用房，还是车辆，要么由商业化机构实施市场运作（如瑞典、澳大利亚），要么由政府职能部门实施租用制度（如美国、加拿大）。这样，一方面避免了无偿使用可能引发的弊端，另一方面有利于促进资产管理部门提高管理效率，提供比市场价格低廉的服务，否则将被视作失职。

对于“南宁模式”，史策教授认为，这是对公共资源中行政事业性固定资产的市场化配置的一个可贵努力，有着很大典型性，值得各地特别是大中城市的学习借鉴。

在史策教授看来，一个行之有效的行政事业性资产监管体系，应该是实现机关资源合理配置、提高财政资金使用效益、降低行政成本、达到建设节约型机关的重大系统工程，使我们可以把更多财政资金用于有着更迫切需要的民生与公共服务领域。

比如，从公款的属性看，“三公消费”也是公共资源。如果做好公共资源市场化配置改革，对于“三公消费”显然具有直接或间接的促进、改进作用，包含抑制作用。比如公车的使用，如果实行市场配置，监管手段又科学严格，那闲置、私用等就会很大程度上受到抑制。

链接

“南宁模式”：

行政事业单位资产

交由公司统一管理

在推进行政事业单位资产管理改革中，广西南宁市创立了“南宁模式”（也称“威宁模式”），其核心是将行政事业单位国有资产改为企业所有，将非经营性资产资本化。南宁市行政事业单位资产分由四家公司管理。

2002年起，具有独立法人资格的广西威宁公司分期分批统一接收、管理、运营南宁市本级党政机关、人民团体、事业单位占有、使用的国有资产。应移交国有资产的单位必须严格按时间要求，及时将占有、使用的国有资产的产权、股权，变更到威宁公司名下。对不按时办理移交、变更手续的单位，南宁市国土资源和房地产管理部门，有权根据市财政部门的通知强行变更；财政部门同时停止或暂缓拨付该单位的预算经费，责成该单位从当月起停止发放工作人员的生活补贴以及各种奖金等，直到完成变更登记为止。

各个行政事业单位的资产由威宁公司集中统一管理后，行政事业单位使用办公用房再按照市场原则与威宁公司签订租赁合同，财政按标准拨付办公用房租赁费。对于闲置资产，威宁公司实行公开挂牌拍卖和招租。

改革前，南宁市公务员福利待遇的高低取决于各单位占有国有资产的多少。改革后，则由市财政局统一发放岗位津贴，各单位一律不准从事任何赢利活动，也不准发放任何津贴、补贴和实物，有效解决了干部职工福利待遇贫富不均的问题。